一网通办统一受理平台整体设计

朱俊伟 王虎

摘 要：2018年上海市启动了“一网通办”政务服务改革，并基于原有网上政务大厅架构建了政务服务领域“一网通办”平台体系，其核心内容就是按照“整体政府”理念建设统一受理平台，采用“受办分离”方式实现全市各级各部门政务服务事项的统一受理，真正实现了“进一网，能通办”。本文论述了统一受理平台的建设原则、整体框架、业务流程和主要功能，并介绍了如何通过四种模式完成全市各级各部门相关政务信息化系统接入。平台上线近2年，累计办件超过2000万，全市政务服务实际减少材料50.5%、减少时间60393小时，减少环节18个，减少跑动次数1364588次，效果明显。

关键词：一网通办;政务服务;统一受理;受办分离;政务中台

1 现状分析

2015年初，上海市全面启动了网上政务大厅三年建设计划，按照顶层设计、统一标准、分级建设的原则，经过全面建设与推进，已建成物理上两级建设分布、逻辑上一线贯通的网上政务服务“单一窗口”。市级网上政务大厅与部门网上办事平台、区级网上政务大厅通过前端界面融合和后端数据对接，实现“一口办理、一码查询、一站反馈、亲民提醒、公众监督”的一站式服务体验。

然而，网上政务大厅提供的网上申报和受理服务主要还是依托各区、各部门网上申报及受理系统，在业务系统受理时绑定网上政务大厅统一审批编码，通过一码贯穿政务服务事项办理全过程。该模式有利于快速打通条块系统，形成前台网上政务服务“统一入口”和后台业务数据“统一汇聚”，但由于和部门系统之间是“松耦合”模式，制约了政务服务事项网上办理的持续深化和一体化服务体验，主要体现在以下三个方面：

一是“统一入口”服务体验有待提高。申报受理阶段网上政务大厅“统一入口”与各单位业务系统耦合度較松，具体服务功能还需各单位业务系统实现，较难为公众提供一体化的办事服务体验。部分接入单位仍保留部门网上办事平台申报服务入口，单位业务系统一旦调整，未及时通知网上政务大厅，会影响“统一入口”服务正常运行。

二是同一事项办理深度参差不齐。由于各区、各部门分散建设政务服务申报受理系统，导致同一政务服务事项在纵向不同层级、横向不同区域间申报受理的服务深度存在差异。

三是各区实体窗口综合受理平台中接收的政务服务事项申请受理信息无法导入市级部门条线业务系统。导致实体窗口工作人员需在本区综合受理平台和各条线业务系统上两次输入，影响了工作效率，增加了工作负荷。

2 建设目标

按照“一网通办”对于智慧政府和整体政府的建设要求，应用大数据、人工智能等新兴技术，整合现有各部门碎片化、条线化的政务服务事项前端受理功能，基于电子政务云构建政务服务统一受理平台（以下简称“统一受理平台”），对线上线下政务服务流程进行革命性再造，实现政务服务水平的全面提升[1]。

3 建设原则

按照整体政府、用户导向、统一标准、规范流程、由外而内、优化提升的基本要求，统一受理平台建设将主要遵循以下原则：

（1）统一用户认证。使用平台统一的实名用户认证体系，包括自然人、法人，以及相应的法人授权体系。

（2）统一事项管理。将接入事项目录及办事指南通过全市统一平台，按照“一事一码”长效管理办法进行集中管理、统一维护。

（3）统一受理界面。按照平台统一的界面风格提供对外服务，包括页面头尾样式、界面布局、以及各种界面元素。

（4）统一信息共享。基于申请对象认证结果，采用“一号”方式共享和复用平台数据中心中的用户信息、历史材料、电子证照、办件信息等数据，简化申请受理操作。复用升级现有网上政务大厅用户中心，整合人口、法人、空间地理、信用信息、电子证照等基础信息库。

（5）统一运行环境。平台基于政务云提供主流技术路线的标准化运行环境，提供对外服务，包括基础设施、应用支撑、数据支撑等服务。

（6）统一数据交换。采用统一的数据共享交换体系实现和部门后台业务办理系统的数据交换共享。

（7）统一结果反馈。通过平台统一的公开反馈渠道实现对外的结果反馈和公开。

（8）统一效能监督。纳入平台统一的运行监管和效能监督体系。

4 总体架构

根据“整体政府”建设理念，依托电子政务云平台，采用三级统建模式构建本市政务服务统一受理平台。如图1所示，统一受理平台依托政务服务一体化管理平台、政务服务数据共享交换平台、大数据中心等基础支撑设施进行建设，融入网上政务大厅门户，通过互联网向申请对象提供多渠道的在线办理服务，同时通过政务外网为市区各级工作人员提供预审和受理服务。

4.1 功能设计

统一受理平台建设充分利用本市网上政务大厅现有应用资源，融合汇聚成熟第三方服务，平台功能设计主要聚焦以下三个方面：一是以移动应用为重要特点的线上线下一体化建设和市区联动。推进掌上办事，融合线上服务、自助服务、大厅服务和数据服务，打通市区级业务办理系统，打造以“我”为中心的立体化递进式服务体系。二是注重人工智能应用。充分整合应用业界主流的人工智能技术和工具，提升我市政务服务整体智能化服务水平。三是注重政务服务数据归集与共享。依托统一受理平台实现数据采集、数据交换、数据分析、数据共享服务，促进大数据应用[2]。

统一受理平台包括以下五大系统：业务运行系统、配置定制系统、运行管控系统、智能支撑系统、接口服务系统。

（1）业务运行系统。直接提供对外的申报受理相关的业务功能，主要包括以下内容：智能引导、网上申报、在线预审、网上受理、窗口受理、标准办理模块、结果反馈、在线支付、物流递送、办事评价、掌上服务、自助服务。

（2）配置定制系统。平台提供配置功能，通过界面配置定义实现简单事项的对外提供统一受理，主要包括：导引知识配置、受理要素配置、业务单据配置、受理流程配置、校验规则配置、受理界面适配和数据管道配置等。

（3）运行管控系统。平台提供运行管理功能，对纳入统一受理所有事项的运行状态和版本更新、数据归集和共享应用情况等进行集中管控，主要包括：事项接入管理、受理发布管理、实时运行监控、在线培训支持、业务数据管理和运行数据分析等。

（4）智能支撑系统。平台提供人工智能相关支撑服务，将底层AI厂商提供的技术接口封装成可以被直接事项受理调用的业务接口，主要包括：实人实证核验（基于人脸识别等生物验证技术）、影像材料预检（基于图像识别和图像模式匹配）、自然语言交互（基于语音识别和自然语言处理）、单据文字识别（基于文字识别）、办事用户画像、业务知识图谱等。

（5）接口服务系统。平台提供外部统一接口服务，包括数据服务接口和二次开发接口两大类以及相应的安全控制和运行管控，供各部门、各区及相关单位进行数据落地、服务对接和二次开发。

4.2 流程设计

统一受理的核心是推行“受办分离”，要将目前分散在各业务部门对外申报受理服务（包括线上线下）按照规范要求纳入统一受理平台，支持多种受理模式，形成唯一受理入口。即申报、受理、反馈都通过统一受理平台完成，业务办理通过各部门后台业务系统完成，之间通过政务服务数据共享交换平台实现按需批量或实时共享交换，如图2所示。

4.2.1 统一受理申报流程

网上申报流程不是线下流程简单电子化，而是要实现简化、优化。网上申报要和远程人证核验、智能申报导引、电子证照复用、电子签字签章等相结合，切实减少填报内容、缩短申报时间、提高申报效率，支撑全网通办，如图3所示。

线下受理要和实体大厅窗口现场服务系统和现场智能化设备联动，实现个性化服务、智能化服务、网上网下一体化服务，提升现场办事的体验度和办事效率，如图4所示。

4.2.2 统一受理业务数据流

申报受理数据首先沉淀在统一受理平台中，受理之前的业务操作（如：网上预审、补正告知、提前服务等）在统一受理平台中完成;受理完成后，受理信息通过政务服务数据共享交换平台交换至相关部门业务系统;部门业务系统将业务办理过程和结果信息通过政务服务数据共享交换平台及时归集到大数据中心，支撑统一受理平台对外开展服务。政务服务数据共享交换平台同时提供采用接口调用方式的秒级流式共享服务，将部门业务系统校验功能的转换为实时调用的接口，为统一受理平台上各类事项受理提供实时支撑，如图5所示。

5 接入模式

各区、各部门负责推进及落实本单位事项接入统一受理平台，平台提供相应规范标准及开发运行环境，并提供技术支持，支撑各业务部门将受理服务纳入统一受理框架。考虑到各部门、系统及事项之间的差异很大，统一受理具体实施落地可以采用以下几种模式。

5.1 标准化受办理一体应用模式

针对没有后台业务系统和申报受理系统，且实际业务量較小政务服务事项，平台同时提供标准化业务办理模块，统一提供前台申报受理、后台业务办理服务。这种方式实施速度快，责任界面清晰。各部门负责明确受理及办理业务需求。

5.2 统一配置开发模式

针对有成熟后台业务办理系统，没有申报受理系统（或有申报受理系统但要需业务升级）的情况，可以基于平台提供的基础技术服务通过参数配置和界面二次开发的方式，直接实现用户认证、界面定制、数据联动、数据落地，通过系统对接实现后台业务系统联动。这种方式实施速度较快，责任界面较为清晰。各部门负责明确受理业务需求，办理业务系统对接。

5.3 系统改造迁入模式

针对已有成熟申报受理系统、受理操作复杂的情况，可以基于统一标准化运行环境，业务部门将现有业务系统中申报受理部分整体迁移至平台。按照统一规范、统一标准进行用户认证、界面改造、数据联动、数据落地。

各单位负责调整现有业务系统，按照接入规范将受理部分在统一平台上落地，纳入统一平台管理，并完成办理业务系统对接。

5.4 数据管道模式

对于使用国家部委系统开展申报受理的情况，平台采用“穿鞋带帽”方式进行对接整合。平台用户认证后跳转部委系统;部委系统申报受理完成后实现数据落地（采用数据接口或数据管道方式），和本市平台用户中心进行有效关联，实现数据业务联动。对于本市一些无法按照统一规范要求改造的遗留系统也可以参照这种方式进行对接整合。

6 实施步骤

按照先易后难、高频优先、线上线下、市区联动的原则，以推进“一事一码”的审批事项和重点服务事项为基础，逐步实现全部事项纳入统一受理。

（1）确认统一受理平台接入事项范围及对接系统。按照“一事一码”政务服务事项梳理机制，各市级业务主管部门牵头，梳理确定本业务口“一事一码”审批事项及办事频率高、公众关注度高、领导关心的重点服务事项清单，各区级业务部门配合，落实事项标准化和业务规范化。各部门、各区根据事项梳理结果，结合业务信息系统建设模式，提出各事项接入模式，报平台主管单位备案。

（2）推动高频事项接入。针对办事频率高、公众关注度高、领导关心的高频事项优先接入统一受理平台。

（3）将采用网上政务大厅标准模块的事项迁入平台。市网上政务大厅建设了标准化业务办理系统，为没有业务信息系统的单位提供支撑。目前，共有11家市级部门近80个审批事项使用标准化业务办理系统。在统一受理平台建成后可直接纳入并投入使用。

（4）推进政务服务事项统一网上申报。各单位已开通网上申报服务功能的政务服务事项，先期接入统一受理平台。

（5）对接整合已有综合性办事平台。如社区事务综合受理系统、市住建委联审平台、市工商局企业开办“一窗通”等，按照统一受理的要求和标准进行整改接入统一受理平台。

（6）其他权力和服务事项根据事项梳理进展及统一受理平台推进情况逐步纳入。

7 建设成效

上海市“一网通办”实现了上海政务服务革命性突破。对外部公众用户而言，政务服务更规范，政府所有对外政务服务事项服务模式、智能化服务水平、界面风格体验更规范统一;办理流程更优化，政府各部门产生和掌握的有关信息和证明材料不再需要申请人提供，申请人曾经在平台上提交过的信息和材料也无需重复提交;更多的政务服务事项可以“跑一次”、“零上门”;政府办事更便捷，从申请人实际需求出发，基于同一平台打造一批具有针对性的跨部门主题协同应用会更加灵活和快捷。对内部工作人员而言，操作流程更规范，“统一受理”能提升的业务操作规范性，从源头上解决目前政务服务事项办理深度不一、各区、各部门申请受理信息无法互通的现状;业务受理更高效，政府各部门产生和掌握的有关信息以及申请人之前办理其他业务提供信息可以直接共享复用，无需重复录入;统一受理平台上采集录入的信息可以直接对接相关部门后台业务系统，无需二次录入;业务协同更便捷，基于统一受理平台开展综合窗口、业务协同等业务优化会更加便捷和灵活;数据共享更全面，申报受理的第一手业务数据直接沉淀在统一受理平台，将大幅提升网上政务大厅中归集业务数据的质量;高质量的政务服务全量数据归集，也为政务大数据治理和综合开发利用奠定了坚实基础[3]。

目前，“一网通办”平台已打通全市53个市级政府部门、16个区、220个街镇社区服务中心，并接入法院、检察院、水电煤等非政务类公共服务，推出主题服务事项近400个;平台注册个人实名用户超过1000万，法人用户超200万，“一网通办”移动端“随申办”月活用户超500万，访问峰值20000次每秒，全市各級约2万名政务工作人员通过“一网通办”平台开展政务服务工作，每天办件量超过7万件，累计办件超过2000万，全市政务服务实际减少材料50.5%、减少时间60393小时，减少环节18个，减少跑动次数1364588次，效果明显。

参考文献

[1] 江南.上海：打响“一网通办”政务服务品牌[J].江南论坛，2018（04）：35.

[2] 李赞，刘学谦.新时代建设良好营商环境的着力点[J].智库理论与实践，2019，4（06）：78-84.

[3] 苗国厚，陈璨.在线政务服务平台建设的沿革与前瞻[J].中国行政管理，2020（02）：157-159.